Laiku pa laikam publiskajā telpā izskan ziņas par to, ka kādai no valstij (t.sk. pašvaldībām) piederošajām kapitālsabiedrībām ir bijuši ļoti labi finanšu rādītāji un to peļņa ir izsakāma skaitļos ar vairākām nullēm. Šādās reizēs vietā ir jautājums pēc būtības – vai tiešām valstij un pārējām publiskām personām ir atļauts izmantot savus resursus un ietekmi, lai nodarbotos ar peļņas gūšanu?
Arī man pašam personīgi ir nācies saskarties ar gadījumiem, kad valsts un pašvaldību uzņēmumi pat bez mazākajām šaubām par to rīcības tiesiskumu aktīvi cīnās par savu vietu tirgū ar visām pieejamām metodēm. Pamatojums parasti skan «kā gribu, tā daru» formā, pat neielaižoties nopietnās diskusijās par attaisnojuma nepieciešamību. Kā saka, liekas dividendes valsts budžetam par sliktu nenāks.
Jā, nav šaubu, ka dividendes par ļaunu nenāk nevienam. Protams. Bet problēma rodas citā aspektā un, proti, šāda komercdarbība rezultējas tirgus kropļošanā, kad tiek izjaukts dabisks tirgus dalībnieku savstarpējais līdzsvars. Domājams, ka nav pat vērts diskutēt, ka valsts rīcībā ir nesamērojami finanšu resursi un citi ar publisko varu saistītie līdzekļi, lai «konkurētu» ar privātajiem komersantiem. «Kā gribu, tā daru» pieeja ir jātransformē uz pretējo pusi – valstij ir jābūt adekvātam paskaidrojumam jeb attaisnojumam komercdarbības veikšanai.
Ko par to saka likums?
Valsts pārvaldes iekārtas likuma XI nodaļa iezīmē pieļaujamos veidus un gadījumus, kad valsts un citas publiskās personas drīkst darboties privāto tiesību jomā. Likums paredz, ka komercdarbības veikšanā publiska persona operē ar kapitālsabiedrības starpniecību, t.i., pastarpinātā veidā. Turklāt likums uzskaita gadījumus, kad publiska persona var nodarboties ar komercdarbību: jomā, kurā tirgus nav spējīgs nodrošināt sabiedrības interešu īstenošanu, stratēģiski svarīgā nozarē, jaunā nozarē utt.
No tā var secināt, ka valsts kapitālsabiedrības izveide un darbība privāto tiesību jomā nav politisks lēmums; tas ir juridisks lēmums, kura tiesiskuma izvērtēšanas kritēriji ir noteikti likumā. Tiesa var un noteiktos gadījumos tai ir pienākums izvērtēt šādas valsts īstenotās komercdarbības attaisnojumu.
Augstākās tiesas Senāts vairākos nolēmumos konsekventi ir norādījis, ka valsts pārvaldes uzdevums (būtība) ir pildīt valsts pārvaldes funkcijas. Pamatā valsts pārvalde darbojas publisko tiesību jomā, t.i., īstenojot valsts varu. Atsevišķos gadījumos var būt nepieciešama valsts pārvaldes darbība privāto tiesību jomā. Tomēr šie gadījumi nepārprotami ir atzīstami par izņēmumiem, kad šādu darbošanos prasa nepieciešamība vispār nodrošināt valsts pārvaldes darbību vai objektīvi un likumā paredzēti gadījumi. Turklāt jāņem vērā, ka valsts pārvaldes darbība privāto tiesību jomā arī ir vērsta vienīgi uz valsts pārvaldes funkciju pildīšanu. Atšķirīga ir tikai darbības forma.
Vai peļņas gūšana ir valsts funkcija?
Lai gan likums neliedz valstij saņemt zināmus ienākumus no kapitālsabiedrības (tostarp dividenžu veidā), tās izveides un darbības primārais mērķis nevar būt peļņas gūšana, bet vienīgi valsts attiecīgās funkcijas veikšana. Jāpatur prātā, ka valsts nevar iesaistīties biznesa projektā ar vienīgo mērķi gūt peļņu. It kā vienkārši, bet fakts: peļņas gūšana nav valsts funkcija.
Senāta ieskatā ierobežojumi publisko personu komercdarbībai ir paredzēti tamdēļ, ka publisko personu mērķis nav peļņas gūšana, turklāt šo personu iesaistīšanās komercdarbībā rada tirgus izkropļojuma risku. Tāpēc publisko personu komercdarbība ir pieļaujama tikai izņēmuma gadījumos, kad pastāv sevišķs attaisnojums šādas komercdarbības veikšanai.
Ja valsts savas kapitālsabiedrības darbības priekšplānā faktiski izvirza citus mērķus, kas neizriet no valsts funkcijām, tā pieļauj Valsts pārvaldes iekārtas likuma pārkāpumu. Minētais attiecas arī uz peļņas gūšanas nolūkiem.
Uzraudzības mehānismi
Diemžēl praksē Valsts pārvaldes iekārtas likuma XI nodaļa attiecībā uz publiskas personas darbību privāto tiesību jomā ir zināmā mērā tiesas uzraudzības «pamests nostūris». No vienas puses, likuma normas ir, bet, no otras puses, reālo uzraudzības mehānismu praksē tikpat kā nav. Līdz šim nav izveidots skaidrs un efektīvs veids, kā šīs tiesību normas būtu iedzīvināmas praksē.
Faktiski ir vērojami vairāki gadījumi, kad ir apšaubāma publiskas personas darbība privāto tiesību jomā, bet tā tomēr tiek īstenota. Tomēr pavisam reti ir tie gadījumi, kad tiesas uzdrošinās pajautāt valstij, vai tiešām to komercdarbībai ir attaisnojums. Līdz ar to valsts pārvaldē šobrīd nevar vērot tiesisko disciplīnu likumā ietvertā aizlieguma nodrošināšanā. Tā būtu iespēja jaunajai Saeimai pierādīt savus labos nodomus valsts pārvaldes sakārtošanā.
Vēsturiskā situācija, protams, nereti rada īpatnējus risinājumus, kas ir saprotami vienīgi attiecīgajā kontekstā. Viens no tādiem bija valstij un pašvaldībām piederošo uzņēmumu izveidošanās pēc neatkarības atjaunošanas. Tomēr gadi ir pagājuši. Tiem līdzi arī strukturālas pārmaiņas tautsaimniecībā, valsts pārvaldē un sabiedrības tiesiskajā apziņā. Kas 15 vai 20 gadus atpakaļ no valsts puses bija pieļaujams, šobrīd tāds vairs nav. Pašreizējā situācijā valstij nebūtu jākonkurē ar privātajiem komersantiem, ja tirgus pats spēj tikt ar attiecīgo jomu galā un sabiedrības intereses nav īpaši jāaizsargā.